Med det vänliga tillståndet från Strelka Press publicerar vi ett utdrag från John M. Levys moderna stadsplanering - med ord från den ryska översättningsvetenskapliga redaktören Alexei Novikov,”en uppslagsverk för stadsplanering skriven av en urbanist och praktiserande stadsplanerare som stöder upp nästan varje avhandling med ett slående exempel, först och främst sin egen."
Varför planerar en policy?
Av flera skäl utförs vanligtvis planering under mycket politiserade förhållanden:
1. Planering handlar ofta om att ta itu med frågor som skadar människor, såsom grannskapets natur eller skoldistriktets kvalitet. En planeringslösning som du inte gillar kan invadera ditt liv varje dag om den implementeras där du bor eller arbetar. Våldsamt motstånd mot subventionerade bostäder från förorter beror till stor del på fruktan att det kommer att påverka lokala skolor negativt. I vissa fall är dessa bekymmer grundlösa, i andra är de inte, men i alla fall är det lätt att förstå varför det finns en känslomässig utbrott när det gäller något som invånarna tror påverkar deras barns lycka och säkerhet. Resonant allmän opposition var den viktigaste kraften som avslutade programmet för stadsförnyelse. Få verkställande åtgärder kan generera mer känslor än ett program som kan tvinga en stadsbor att flytta ut ur en lägenhet eller flytta sin verksamhet till, enligt en författares ord, "rensa vägen för en federal bulldozer."
2. Planeringslösningar är synliga för blotta ögat. Byggnader, vägar, parker, fastigheter - lokalbefolkningen ser och känner till dem. Planeringsfel - till exempel arkitektoniska fel - är svåra att dölja.
3. Planeringsprocessen, som alla andra kommunala funktioner, sker där du bor. Det är lättare för en medborgare att påverka det lokala kommunfullmäktiges handlingar än för beslut från statens lagstiftare eller kongress. Medvetenhet om potentiella prestationer stimulerar deltagande i planering.
4. Medborgarna tror med rätta att de har viss kunskap om planering, även om de inte officiellt har studerat den. Planering innefattar markanvändning, trafikledning, samhällets natur och andra frågor som är bekanta för lokalbefolkningen. Därför litar lokalbefolkningen som regel inte ovillkorligt på planerare.
5. Planering innebär att man fattar beslut med allvarliga ekonomiska konsekvenser. Låt oss säga att Mr. X äger 100 hektar jordbruksmark i utkanten av staden. Markvärdet i området ökar och det är uppenbart att det snart kommer att användas mer intensivt. Om kommunalt vatten och avlopp installeras längs vägen som leder till denna tomt kan den byggas upp med en täthet på 12 bostäder per tunnland; Således skulle kostnaden för en tunnland vara $ 100.000. Å andra sidan, om den här webbplatsen inte har tillgång till offentliga tjänster, kommer dess användning att begränsas till byggandet av enfamiljshus på tomter på en tunnland, och markkostnaden kommer att vara 10 tusen dollar per tunnland. Detta innebär att Mr. X vinner eller förlorar 9 miljoner dollar beroende på om den kommunala integrerade planen innehåller vatten och sanitet för sin webbplats. Man kan lätt föreställa sig liknande exempel där markens potentiella värde beror på zonindelning, gataxpansion, markutveckling, regeringsbyggnad, åtgärder för översvämningskontroll etc. Även de som inte har någon annan fastighet än sitt hem kan känna, och med rätta, att de har betydande ekonomiska intressen i planeringsbeslut. För många medborgare är den enda betydande källan till bostadskapital inte ett bankkonto eller aktier utan den potentiella inkomsten från försäljning av ett hus. Därför är planeringsbeslut som påverkar fastighetsvärdena viktiga för husägare.
6. Planeringsfrågor kan vara nära relaterade till fastighetsskatter. Fastighetsskatt är en av de viktigaste inkomstkällorna för kommuner och offentliga utbildningsinstitutioner. Planeringsbeslut som påverkar utvecklingen av ett territorium påverkar också dess skattebas. De påverkar fastighetsskatten som lokalbefolkningen måste betala och är sannolikt betydande belopp. År 2013 uppgick de totala fastighetsskattintäkterna i USA till 488 miljarder dollar, eller drygt 1 500 dollar per capita. Fastighetsskatten har varit intresserad av allmänheten i många år. Detta framgår av förordning 13 i Kalifornien och liknande lagar i andra stater som fastställer maximala fastighetsskatter.
Planerare och myndighet
I grund och botten fungerar planerare som konsulter. Själva planeraren har inte befogenhet att påbörja förändringar i staden eller distriktet: att fördela budgetmedel, anta lagar, ingå avtal eller främja egendom. Om planerare har viss rättslig behörighet (till exempel i förhållande till markanvändningskontroll) beviljas denna myndighet - och vid behov tas bort - av lämplig lagstiftare. Således beror planerarens grad av inflytande på hans förmåga att formulera sin syn, nå enighet och hitta allierade bland dem som har nödvändig auktoritet.
En plan är en vision om framtiden. Planeraren påverkar händelserna i den utsträckning att han kan göra denna vision allmän. Under de tidiga planeringsåren antogs, som vi noterade i samband med Chicago-planen, att planeraren självständigt utvecklar hela planen (med undantag för vissa uppgifter). Under dessa år var planerarens jobb att”sälja” hans idéer till samhället och den lokala politiska institutionen. Burnham och hans medarbetare har implementerat just detta schema i Chicago med stor framgång.
En modernare uppfattning är att bra planer kommer från själva samhället. Ur denna synvinkel är planerarens rätta roll att underlätta planeringsprocessen och ge expertbedömning snarare än att utveckla hela planen i sin helhet. Det finns flera argument för en modern strategi för planering. Först undviker han elitism. Planeraren har vissa färdigheter som den genomsnittliga medborgaren inte har, men det betyder inte att han är smartare än andra. För det andra kan planeraren (och alla andra personer eller grupper av människor) inte ha en fullständig och exakt förståelse för befolkningens intressen som helhet. Ingen utom oss själva känner till våra sanna behov och preferenser. Om så är fallet kan medborgarnas intressen endast vara fullt representerade om de är involverade i planeringsprocessen i ett tidigt skede. För det tredje kan man hävda att en plan skapad med betydande medborgardeltagande är mer sannolikt att gå i uppfyllelse än en plan av samma kvalitet som uteslutande utvecklats av specialister. Deltagande i själva planeringsprocessen informerar medborgaren om detaljerna i planen. Om medborgarna ägnar sin tid och energi åt planen kommer de att stödja den mer. En del "deras plan" kommer att bli "vår plan". Det finns dock också några motargument. Jag kommer att beskriva dem nedan.
Planerare ser idag sitt engagemang i politik mycket annorlunda än för några decennier sedan. På 1920- och 1930-talet var det vanligt att skilja planeringsprocessen från politik och vara "över" politik. Planeraren rapporterade uteslutande till den”icke-politiska” planeringskortet. Med tiden blev det klart att isolering av planeraren från politik gör det mindre effektivt eftersom beslut fattas inom politikens område. Dessutom blev det klart att termen "icke-politisk" var vilseledande. Till exempel är inkluderingen av en grupp inflytelserika medborgare i ett offentligt råd i huvudsak ett politiskt beslut. En grupp mindre kraftfulla medborgare kommer sannolikt att ge planerare en helt annan uppsättning instruktioner. I själva verket är ingen utanför politiken, för alla har sina egna intressen och värderingar, och detta är kärnan i politiken.
Konceptet att planeringsprocessen ska skiljas från politik föddes under rörelsen för reformen av kommunstyrelsen i slutet av 1800-talet och början av 1900-talet. Under den perioden överfördes den verkställande makten i många städer från tidigare strukturer som New Yorks Tammany Hall till tjänstemän och på vissa ställen till professionella chefer som inte ingick i något politiskt parti. I vissa städer har administrativ reform lett till en ny styrningsstruktur: den valda borgmästaren spelar en till stor del ceremoniell roll, medan det verkliga ansvaret och myndigheten ligger hos stadschefen som anställs av lagstiftaren. Reformförespråkare ansåg att politik är en smutsig och ofta korrupt verksamhet, och ju mindre den påverkar planeringen, desto bättre. Den moderna synen på dessa händelser är att reformrörelsen till viss del var en seger för den rika medelklassen över strukturer som representerade arbetarklassens och nyanlända invandrares intressen. Enkelt uttryckt var reformen inte så mycket ett undantag från politik som en omfördelning av politisk makt.
Maktdelning
Miljön som planeraren arbetar i kännetecknas av en kombination av politisk, ekonomisk och juridisk makt. Detta gäller alla planerare i vilket land som helst, men särskilt USA. USA: s konstitution skapades för att begränsa regeringens makt - inte bara för att skydda nationen som helhet från tyranni utan också för att skydda minoriteter från "majoritetens tyranni". Uppenbarligen skapades inte systemet för att underlätta snabba och avgörande regeringsåtgärder. Den politiska makten i USA är uppdelad på många nivåer. För det är det fördelat på olika nivåer i den verkställande makten. Lokala och statliga regeringar är mycket starkare i sina kontakter med den nationella regeringen än i de flesta andra demokratier i västvärlden, som Frankrike eller Storbritannien. Som regel får lokala och statliga regeringar mycket mer av sina egna intäkter än liknande regeringar i andra länder. Finansiell styrka och politisk autonomi är sammanflätade. I USA vilar den verkställande autonomin på statlig och lokal nivå på konstitutionen, som, som dess författare avsåg, kraftigt begränsar den federala regeringens befogenheter: opposition mot maktkoncentration är en långvarig amerikansk politisk tradition.
För det andra finns det så kallad åtskillnad mellan regeringsgrenarna: verkställande, lagstiftande och rättsliga. Denna uppdelning går tillbaka till grundandet av vår stat och avsikten med författarna till konstitutionen att hålla tillbaka den högsta makten och strukturera den så att inflytandet från varje gren av regeringen balanseras av de andra två inflytandet. Planering är regeringens ansvar och är helt klart en funktion av den verkställande makten. Finansiering krävs dock för att leva upp nästan alla planer. Att fastställa skattenivån och fördela medel är lagstiftarens funktioner. De verkställande och lagstiftande befogenheterna är naturligtvis begränsade till rättsväsendet. Domare på federal nivå nomineras av verkställande organet och godkänns av lagstiftare. På statsnivå och lokal nivå är mekanismen för att bilda rättsväsendet strukturerad annorlunda: i vissa fall utses domare enligt den federala modellen, i andra väljs de.
Förutom maktdelningen i verkställande, lagstiftande och rättsliga, kan lokal makt delas administrativt. En tätbebyggelse, som är en enda ekonomisk och social enhet, kan delas in i tiotals eller till och med hundratals jurisdiktioner. Parallellt med de administrativa distrikten kan det finnas olika distrikt vars ledning har vissa verkställande befogenheter och ansvar. Till exempel har skolområden i allmänhet befogenhet att ta ut skatter och i vissa fall främja egendom. I många stater väljs distriktsrådsmedlemmar direkt av invånarna i distriktet, som i sin tur väljer distriktsinspektören. Således är den administrativa strukturen för skolor parallell med strukturen för kommunerna och ingår inte i den. Båda strukturerna tar dock skatter på samma befolkning, har befogenhet att fatta beslut om markanvändning, utfärda skuld och göra kapitalinvesteringar. Andra myndigheter, till exempel de som ansvarar för vattenförsörjning, avlopp eller transport, kan ordnas på liknande sätt.
USA har en stark tradition av respekt för privat äganderätt. En rättslig konflikt mellan staten och fastighetsägare är oundviklig. Gränserna för dessa rättigheter bestäms i slutändan av rättsväsendet. Dessutom, som vi redan har noterat, fungerar domstolarna ofta som skydd för privata rättigheter och kan som sådan kräva vissa handlingar från andra myndigheter. Det kanske mest kända exemplet är den rättsliga mandatkampen mot rasegregering i skolor, men andra exempel kan nämnas. Till exempel definierar domstolens tolkning av Americans with Disabilities Act (ADA) 1992 tydligt ansvaret för kommunstyrelsen inom detta område och hur mycket medel som måste avsättas för att stödja personer med funktionsnedsättning.
Makt inom det icke-statliga området är också mycket distribuerat. Som väljare är medborgarna källan till makt. Men individer kan också bilda influensgrupper. Och alla planerare som arbetar i en stad där en stor del av bostadshus är privatägda kommer snabbt in i dem. I många städer har fackföreningarna mycket makt. Ett annat exempel är miljöorganisationer som Sierra Club eller lokala bevarandeorganisationer. Stora fastighetsägare - både outvecklad mark och byggnader - har också en viss kraft, liksom lokala arbetsgivare. Markanvändningsplanering, investeringar och byggnadsaktiviteter är mycket nära sammanflätade. Därför är anställda inom byggbranschen - både chefer och vanliga arbetare - ofta de viktigaste aktörerna för beslutsfattande och lösning av kontroversiella planeringsfrågor.
Förutom det faktum att medborgarna deltar i planeringsprocessen individuellt eller som företrädare för specifika grupper, organiserar planerare själva ett visst medborgardeltagande; delvis för att engagera allmänheten i planering, men också för att det ofta krävs enligt lag. De flesta federala subventioner är för byggande av motorvägar, vatten- och sanitetssystem, lokala ekonomiska utvecklingsprojekt och liknande. tilldelas endast om kravet på organiserad medborgardeltagande har uppfyllts i förväg. Sådana krav är inte en tom formalitet. Faktum är att de genomförs utan externt tryck, eftersom planerare och kommunala tjänstemän är väl medvetna om att om dessa krav ignoreras kan projektet stängas av procedurmässiga skäl som anges i lagstiftning som straffar bristande efterlevnad av federala krav för medborgardeltagande.
Många planerare hamnar positivt med tanken på medborgarnas deltagande i planeringsprocessen, men det kan vara frustrerande. En planerare som har en delad vision för staden kan bli avskräckt av medborgarnas deltagande, som mest är fokuserade på vad som händer i deras hemområde och inte är särskilt intresserade av den”stora bilden”. Erfarenheterna från många planerare visar att medborgarna är angelägna om att delta i diskussioner om frågor kring sitt hem, men det är vanligtvis mycket svårt att involvera dem i diskussioner i större skala, t.ex. regional planering. På ett sätt följer visionen för lokalbefolkningen regeln om direkt perspektiv i målningen: objekt som ligger närmare betraktaren ser mycket större ut än föremål av samma storlek på avstånd. Därför kan du som planerare med en aktiv del i medborgerligt deltagande bli desperat om ditt yrkesmässiga omdöme, kanske född ur timmar av att studera en viss situation, avleds eftersom det strider mot medborgarnas (eller politiker) åsikter. Naturligtvis upplever en ekonom, en chefsanalytiker eller någon annan expert liknande känslor när de ger råd i en viss politisk situation.
Detta är ett grundläggande faktum i det politiska livet: det är lättare att mobilisera allmänheten för att protestera än att uttrycka stöd. Därför utvecklas situationen ofta på ett sådant sätt att det finns grupper som är redo att motstå processen, men det finns inte en enda grupp som kan bidra till den. Offentlig opposition har gjort slut på många av planerarnas initiativ. Alla medborgare har möjlighet att uttrycka sin åsikt, och i denna mening är medborgardeltagande demokratiskt. Det återspeglar dock inte alltid opinionen så mycket som det verkar vid första anblicken. Samhällsrörelser och inflytandegrupper är spontana och kan återspegla en mycket liten andel av befolkningens åsikter, men lokala regeringar faller ofta under trycket från en bullrig, sammansvetsad minoritet. När rika husägare trampar på idéerna från en ung idealistisk planerare om att bygga prisvärda bostäder i offentliga utfrågningar blir han troligen klokare och mer pessimistisk och kommer framöver att ha blandade känslor om fördelarna med så kallad folkstyre.
Den person som var mest inflytelserik i utformningen av storstadsområdet i New York var utan tvekan Robert Moses. Hans karriär började i början av 1900-talet, långt före medborgarnas deltagande i planeringsprocessen. Han var en lysande och makt hungrig mästare av politisk manipulation, säker på sin egen rätt. I sin ungdom var han också idealist. Han hade det mesta ansvaret för att bygga motorvägar, bygga broar, skapa parker, bygga olika kommunala anläggningar och förstöra många bostadshus och små företag för att rensa vägen för sina projekt. Han hade lite intresse för vad allmänheten ville och styrdes mer av sina egna idéer om vad som behövdes. Han framkallade otrolig glädje och brinnande hat. Det är inte lätt att bedöma dess inverkan på hela New York och dess omgivning, för det är svårt att ens föreställa sig vad de skulle kunna vara om Moses inte var där. Allt som kan sägas med viss säkerhet - i så fall skulle de bli helt annorlunda.
Paris på 1800-talet hade sin egen Robert Moses som heter Baron Haussmann. Han var också makt hungrig och orubbligt fast; och dess möjligheter var också stora. Gå genom turistcentret i Paris och det är svårt att förneka: det är vackert utformat och du kan tillbringa din fritid där. Men naturligtvis, om du var en av de tusentals fattiga parisarna som kastades ut på gatorna för att Haussmann svepte hela stadsdelar från jordens yta för att få sina idéer att leva upp, skulle du tänka på den här mannen helt annorlunda. Hur som helst, han brydde sig inte om din åsikt och förmodligen ditt välbefinnande.
Men oavsett vad planerare tycker om medborgardeltagande (författarens erfarenhet visar att de flesta planerare är ambivalenta om det), kan denna fråga inte försummas. Långt borta är de dagar då medborgarna suckade: "Det är omöjligt att slåss med borgmästarens kontor!" - och avgick från det oundvikliga. Medborgarnas välstånd och utbildningsnivåer har ökat under årtiondena, de har mindre vördnad för myndigheterna och är förmodligen mer skeptiska till etableringen. De har inte för avsikt att stå åt sidan och luta sig tillbaka. Tiderna för Moses och Osman är långt borta.
Planeraren möter sällan allmänt samförstånd om någon fråga. Det finns ofta en möjlighet att nå en kompromiss och hitta en position som passar majoriteten, men mycket sällan är alla berörda parter redo att komma överens om sina åsikter om ett offentligt problem. När förslag görs i allmänna termer får de ofta mer godkännande än när de beskrivs i detalj. Till exempel stöder vi alla en hög miljöskyddsnivå, men när det gäller att stänga en viss anläggning visar det sig snabbt att miljövälfärd för vissa ger arbetslöshet för andra. Planering, liksom politik, handlar till stor del om kompromisskonsten.
