Vid Moskva stadsforum 2013 presenterades en stor studie "Arkeologi i periferin", dedikerad till utvecklingen av Moskvas periferi. Bland materialen i avsnittet Politik i Superpark Library-serien publicerades en artikel som utarbetats av Alexander Lozhkin som undersöker principerna för modern flernivå territoriell planering och praktisk erfarenhet av att utveckla en strategisk huvudplan och allmän plan i Perm. Med tillstånd från författaren och upphovsrättsinnehavarna publicerar vi denna del av studien.
Bland de territoriella planeringsdokument som utvecklats i enlighet med Urban Planning Code är stadsdelarnas huvudplaner de viktigaste, eftersom de bör bestämma egenskaperna för utvecklingen av de största städerna som aktivt byggs upp idag. Bör, men definierar inte. Nästan alla ryska städer med en befolkning på över 500 tusen människor under 2000-talet. utvecklade eller uppdaterade befintliga huvudplaner. Men jag kan inte nämna någon av dem där huvudplaner verkligen skulle fungera som en verklig grund för att bygga strategiska planer och specifika utvecklingsprogram.
Detta beror på flera orsaker:
Om generell planering i sovjetisk tid genomfördes främst för att bestämma var produktivkrafterna befann sig, är denna uppgift idag frånvarande; målen för utvecklingen av huvudplaner definieras som regel vagt. I de flesta fall 2000-talets huvudplaner. utvecklades som fiktiva demonstrationsprodukter utformade för att lösa problemet med deras egen formella tillgänglighet, som dokument, utan vilka myndigheterna skulle vara begränsade i rätten att förfoga över mark. I andra fall utvecklades huvudplaner i syfte att utveckla byggkomplexet och deras huvudsakliga (inte alltid kallade) mål var att identifiera investeringsplatser för massbostadsutveckling. (figur 1)
- Brist på målsättning (eller ensidig målsättning) tillåter inte att korrekt definiera utvecklingsuppgifter, strategier, sekvens (”färdplaner”) för genomförande av uppgifter.
- Huvudplaner ger inte en balanserad bild av utvecklingen: de föreslagna utvecklingsmöjligheterna är inte knutna till stadens kapacitet för byggande av social-, teknik-, transportinfrastruktur och är inte knutna till stadens budget och verkliga investeringar. Till exempel innehåller planen för Novosibirsk (2007) planer för byggande 2008--2030. mer än 700 km huvudvägar och mer än 40 tunnelbanestationer, vilket är absolut orealistiskt när det gäller befintliga budgetar. Men sådana transportmässiga beslut förutbestämmer möjligheten till flervåningsutveckling med hög densitet i stadens perifera områden, som bör betjänas av denna hypotetiska transport. Och dessa”fantastiska” lösningar översätts till planeringsprojekt och utvecklingsprojekt, vilket oundvikligen kommer att leda till olösliga transportproblem inom en snar framtid.
- "Överdriven" planering leder till brist på planering: kommunen står ständigt inför valet av vilka föremål som föreslås i huvudplanen som är viktigare för den.
- I huvudplanerna är planeringshorisonter blandade, det finns inga steg, sekvens, prioriteringar. Det finns ingen åtskillnad mellan långsiktig, medellång och kort sikt planering och användning av lämpliga instrument för varje nivå. Som regel utvecklas en allmän plan för en period på 20-30 år, men en avvikelse med verkliga budget- och investeringsmöjligheter leder till att beslut fattas under den allmänna planens varaktighet, vars genomförande är möjligt bara i en avlägsen framtid. Samtidigt planeras och byggs infrastruktur idag för sådana”framtida” lösningar. Således spenderas de redan begränsade budget- och investeringsresurserna ineffektivt.
- Utvecklarna har liten aning om de moderna stadshanteringsmekanismer som finns i Ryssland och känner inte till världens bästa förvaltningsmetoder.
- Staden är begränsad i förmågan att välja strategin för sin utveckling, designern av huvudplanen, eftersom dess val begränsas av ramen för lagen om offentlig upphandling (94-FZ; sedan 2014 - den federala lagen om staten Contract System), som förutsätter priset och villkoren för genomförandet av kontraktet som de viktigaste urvalskriterierna …
- Samtidigt förstår staden som kund vanligtvis inte bra vad den behöver från den allmänna planen och kan i regel inte utföra en högkvalitativ uppgift. Förhållandet mellan utvecklare och kommun är i de flesta fall strikt formaliserat och kunden har få möjligheter att påverka designprocessen och resultatet.
- Stadsplaneringens ideologi, som de flesta av de praktiserande ryska stadsplanerarna bekänner sig, bygger på de som lånats från väst på 1950- och 1960-talet. funktionalistiska tillvägagångssätt, särskilt uttryckta i Atenstadgan, som idag erkänns i världen som hopplöst föråldrade.
- I huvudplanerna (och stadsplaneringsdokument i Ryssland som helhet) är juridisk utarbetande och förståelse av rollen och platsen för rättsliga instrument för stadsreglering extremt svag.
Rysk lagstiftning kräver inte obligatorisk utveckling av strategiska dokument för territoriell utveckling. Övergången från en nivå (huvudplan) till två nivåer (strategisk huvudplan + huvudplan) modell för territoriell planering av städer verkar dock oundviklig om vi antar att huvudplanen ska vända sig från ett fiktivt demonstrationsdokument eller ett dokument som löser byggverksamhetens uppgifter till verktygslösningar för stadsproblem.
För första gången i Ryssland implementerades en sådan modell i länken Strategic Master Plan - General Plan of Perm, som utvecklades 2008-2010 av den holländska byrån KCAP och Perm kommunala byrå för stadsprojekt. Både huvudplanen och huvudplanen är samtidigt bara en del av de omfattande verktyg för planering, reglering och utvecklingshantering som finns tillgängliga för kommunen (bild 2).
I stadsplaneringsmodellen med två nivåer, stadens strategiska huvudplan (eller strategi för fysisk utveckling):
- fastställer målen och målen för stadsplaneringspolitiken i samband med stadens socioekonomiska politik;
- är inte ett projekt utan en målprognos. Den strategiska huvudplanen är inte ett territoriellt planeringsdokument utan en politisk överenskommelse.
- ger en allmän vision om riktningarna för stadens omvandling i en ganska avlägsen framtid;
- innehåller mål för transformationer och strategier och metoder för att uppnå dem;
- kommer från verkliga, inte hypotetiska resurser för dess genomförande.
-
ersätter inte huvudplanen. Huvudplanen (liksom standarderna för stadsdesign, PZZ-regler, planeringsprojekt, målprogram etc.) är ett verktyg för genomförandet av den strategiska huvudplanen. Huvudplanen beskriver och klargör, i enlighet med tillgängliga resurser, de första 2-3 stegen i genomförandet av huvudplanen
(Figur 3);
kan justeras efter att ha genomfört vart och ett av stegen i dess genomförande
Den strategiska huvudplanen kan allegoriskt presenteras som en vision om den framtida staden på planeringshorisonten som vi i princip kan se. Det är en uppsättning ganska idealiserade mål och färdplaner för att uppnå dem. Naturligtvis bör både visionen om mål och mekanismerna för att uppnå dem förändras när vi närmar oss dem.
Huvudplanen i en sådan modell blir planen för de första två eller tre stegen till målet. Graden av utarbetande av dessa steg bör vara annorlunda. Den första etappen (4-8 år) bör innehålla en uppsättning specifika sammanhängande aktiviteter, även kopplade till långsiktig budgetplanering. Det är denna del av den allmänna planen som är föremål för godkännande och de åtgärder som föreskrivs i den återspeglas senare i planerna för stadsförvaltningens funktionella organ. Planering på denna nivå är främst receptbelagd och kräver byggnadsmekanismer. Planeringen av efterföljande steg är mestadels förutsägbar och vägledande, och deras specifikation utförs i slutet av genomförandet av det första steget. Således blir den allmänna planen från ett dokument som utvecklats en gång vart 20-30 år, där man formellt fastställer planer för stadens utveckling, men i själva verket ignoreras, till ett regelbundet (vart 4-8 år) aktualiserat dokument som faktiskt kan köras.
Enligt denna modell utvecklades den allmänna planen för Perm, där den första etappens varaktighet bestämdes till 6 år, den andra - 7-12 år. Innovationen i Perms allmänna plan var avvisandet av funktionell zonindelning i den atenska stadgan, när uppdelningen av stadens territorium i offentliga och affärs-, bostads-, industri- och lager- och rekreationszoner läggs. I den allmänna planen för Perm, på den funktionella zonindelningskartan, visas vanliga ransoneringsområden för var och en av vilka utvecklingsparametrar bestäms, ömsesidigt kopplade till en parametrisk modell. Detta gör det möjligt att vid behov bedöma konsekvenserna av vissa förslag för utveckling av territorier eller förvaltningsbeslut. Så i september 2013 utvärderade Bureau of Urban Projects (A. V. Golovin) förslag till ändringar av den allmänna planen för Perm, inklusive PIK-gruppens förslag för utveckling av territoriet för den tidigare Bakharevka-flygplatsen. Analysen visade att utvecklingen av detta territorium kommer att innebära en ökning av kommunens skyldigheter för byggandet av social infrastruktur och transportinfrastruktur med 15 miljarder rubel. Med hjälp av den "traditionella" modellen för allmän planering skulle en sådan bedömning vara möjlig först efter utvecklingen av ett detaljerat projekt för territoriell planering.
Den tvådelade territoriella planeringsmodellen strider inte mot den nuvarande lagstiftningen, men i Perm uppstod frågor om lagligheten av kommunens utveckling av den strategiska huvudplanen. Även om stadsplaneringslagen idag föreskriver att territoriella planeringsdokument ska utvecklas på grundval av utvecklingsstrategier, talar vi om program för socioekonomisk utveckling av regioner och kommuner, samt strategier för enskilda sektorer av ekonomin. Det verkar tillrådligt att inkludera i denna lista (kanske som den viktigaste grunden för allmän planering) och strategiska utvecklingsstrategier för att undvika formella metoder för design och de problem som jag skrev om ovan.
Materialet i Perm Strategic Master Plan finns på webbplatsen www.permgenplan.ru.
